Tres reflexiones jurídicas sobre el cese del coronel Pérez de los Cobos

Publicado en latogacastrense.blogspot.com

 

Es un tema, el del cese del coronel Pérez de los Cobos, difícil de abordar desde la perspectiva jurídica por el escaso bagaje documental del que disponemos, el publicado en distintos medios digitales, y no disponer de unos hechos contrastados, fiables, que sólo podemos obtener de las distintas versiones publicadas por los medios.

Y es necesario partir de un mínimo relato fáctico -sobre todo desde el jueves 21, al domingo 24 de mayo-, pues fundan el núcleo de la decisión, tan controvertida, del cese de dicho coronel (y aquí voy a seguir fundamentalmente el relato de Pedro Águeda en el diario.es, de 3 de junio):

La Jueza de Instrucción nº 51 de Madrid instruye unas diligencias previas, ahora archivadas provisionalmente, a raíz de una denuncia de un particular  contra el Delegado del Gobierno en Madrid, por la presunta comisión de un delito de prevaricación administrativa al descartar previamente -según informaciones en los medios- la imputación por el de lesiones por imprudencia, al no poder fundar relación de casualidad alguna entre la manifestación del 8 de marzo y los contagios de la Covid 19, después de conocer el informe del forense.

Parece que el día 21 de mayo, jueves, los agentes de policía judicial de la Comandancia de la Guardia Civil de Madrid, al mando del coronel Pérez de los Cobos, presentaron en el Juzgado el atestado instruido a requerimiento de la propia Jueza, dando traslado del mismo a las partes, entre ellas la Abogacía del Estado, que ejerce la defensa del Delegado del Gobierno en Madrid. Al trabar conocimiento del mismo y comprobar la gravedad de su contenido lo traslada de inmediato a Moncloa (jueves 21 de mayo).

El día 22 de mayo, viernes, suenan las primeras alarmas por la filtración (a El Confidencial) del atestado, pero en Interior, donde indigna la filtración, optan por no pedir el atestado a la Guardia Civil.

Durante la tarde del 24 de mayo (domingo) nuestro coronel recibe de sus superiores, desde la Dirección General de la Guardia Civil, diversas llamadas telefónicas pidiendo información de la situación en los alrededores de la casa del vicepresidente Pablo Iglesias y de la ministra Irene Montero donde se desarrollaba, un día más, una cacerolada contra el Gobierno y el responsable del dispositivo de seguridad era el jefe de la Comandancia.

Según la fuente periodística citada, los superiores de nuestro coronel (General Jefe de la Zona y el Jefe del Mando de Operaciones) le preguntan por el atestado y la posibilidad de acceder a las conclusiones de la policía judicial, a lo que responde que no está entre sus competencias y que la Jueza había ordenado al capitán y al teniente de la unidad orgánica de policía judicial (UOPJ) que actuasen con la máxima reserva manteniendo sus pesquisas fuera del conocimiento de cualquiera, que no fuera ella misma.

Esa misma tarde, un colaborador del Presidente Sánchez lee el atestado y alerta de forma inmediata al Ministro del Interior. El atestado, a juicio del Interior, está plagado de errores, bulos y tergiversaciones.

El “equipo de dirección” de Interior, según traslada más tarde la Directora General al coronel y luego plasma por escrito, cesa al coronel Pérez de los Cobos como jefe de la Comandancia de Madrid ese mismo día 24 de mayo.

El relato periodístico, que nos puede dar una idea aproximada de lo que ocurrió esos días, nos permite realizar unas consideraciones:

1ª.La UOPJ de la Comandancia de la Guardia Civil, el capitán y el teniente de nuestro relato, dependen funcionalmente de la Autoridad Judicial o del Ministerio Fiscal sólo en la medida en que estos funcionarios policiales realizan funciones de averiguación del delito o de descubrimiento y averiguación del delincuente.

Es decir, sólo durante el ejercicio, o con ocasión del mismo, de sus funciones como policía judicial y en las que aquellas autoridades judiciales o el Ministerio Fiscal, una vez iniciado el procedimiento, pueden entenderse directamente con la UOPJ, dando órdenes y directrices sin necesidad de acudir a instancias administrativas superiores.

A la dependencia funcional se une una dependencia técnica de la Jefatura de Policía Judicial de la Dirección General de la Guardia Civil, en la que no me detendré por su no ser al caso.

Y dependen orgánicamente del jefe de la Comandancia, de nuestro coronel Pérez de los Cobos, como jefe de la Comandancia. Entre otras cuestiones, que ahora no interesan, entre las que resalta la competencia disciplinaria, esta dependencia orgánica regula el “establecimiento y coordinación operativa” de los servicios de la UOPJ.

Digo todo esto porque he cumplido cuarenta años de servicio en las Fuerzas Armadas y sé de qué va esta dependencia orgánica.

No tengo la menor duda que, a través de esta relación orgánica de dependencia, la jefatura de la Comandancia debía estar informada puntualmente del inicio, tramitación y entrega del atestado (y de sus adendas y correcciones posteriores) requerido por la Jueza de instrucción nº 51 de Madrid, en las diligencias previas incoadas por la misma por los motivos antes expuestos. Lo que tengo más duda es que el coronel conociera su contenido y graves implicaciones.

Lo contrario me llevaría a concluir que el coronel Pérez de los Cobos mintió a sus superiores, en aquellas conversaciones telefónicas de la tarde del 24 de mayo, domingo, pero de eso no tengo prueba alguna que lo corrobore (según la información periodística mencionada, en su primera conversación con el general jefe de la Zona contestó “que no lo sabe”, pero que le “causaba extrañeza” pues conforme a la organización interna de la Comandancia “debería saberlo”, en referencia a la conclusión de la investigación, cuyo atestado había sido entregado en el Juzgado tres días antes).

Esto me lleva a un documento que, a mi juicio, reviste un interés muy singular en todo este entramado de intriga.

Lo publicó el “Confidencial digital” y se trata de una Orden del Director Adjunto Operativo (DAO) de 28 de marzo de 2012, al parecer –nadie lo ha desmentido- aún vigente, en la que ordenaba a las jefaturas dependientes (entre ellas las Zonas, una de ellas la de Madrid, de la que dependía la Comandancia) remitir a la Jefatura de Policía Judicial, y ésta al DAO, una breve reseña de las operaciones a realizar requiriendo información sobre una serie de datos de interés, entre los que se encontraban “las posibles  implicaciones de cargos públicos”.

Diré que en mis años de asesor jurídico he visto documentos similares. Siempre las unidades subordinadas debían informar de cualquier novedad que se produjera relacionada con el servicio y que pudiera afectar a cualquier cargo público. En el caso de la Guardia Civil, de las Zonas, Comandancias y Policía Judicial creo que esa obligación de informar por la cadena de mando, que es consustancial al conducto orgánico de dependencia, por las importantes misiones relacionadas con la justicia de esta última, se redobla.

Y por aquí van los tiros de la propuesta de resolución de la Directora General de la Guardia Civil, de 24 de mayo, también filtrada a los medios. 

La propuesta de cese es de una importancia capital, pues en ella se establece, como comprobaremos más tarde, la motivación o fundamentación del mismo exigida por la normativa vigente y la jurisprudencia.

Además la propuesta se integra en la propia resolución administrativa de cese del coronel Pérez de los Cobos, adoptada por el Secretario de Estado, al ser mencionada expresamente en la misma, según su publicación en el BOGC de 2 de junio de 2020.

En lo más sustancial dice que se produce el cese “por pérdida de confianza de esta Dirección General y del Equipo de Dirección del Ministerio del Interior, por no informar del desarrollo de investigaciones y actuaciones de la Guardia Civil, en el marco operativo y de Policía Judicial, con fines de conocimiento”.

¿Se está refiriendo al incumplimiento de la orden de 28 de marzo de 2012?

Contiene una expresión, muy del argot del Estado Mayor, muy poco resaltada por la prensa y comentaristas políticos, que me induce a pensar que si bien no menciona aquella orden de forma expresa, se está refiriendo a la obligación de remitir información por el conducto orgánico de dependencia y que todos los  militares, y guardias civiles, conocemos de sobra. Se trata de la frase final, en tono finalista, cuando dice “con fines de conocimiento”.

Es una expresión del lenguaje administrativo militar relativa a la simple transmisión de una información de datos puntuales para que el mando superior, y toda la cadena de mando, esté informada de una determinada circunstancia.

En este caso su inclusión en la propuesta de resolución no resulta para nada inocente, realizada –a buen seguro- por una pluma muy afiliada y letrada, pues en realidad niega que la obligación de informar se extendiera más allá de una simple transmisión de una información puntual; que fuera sobre el contenido o las conclusiones del atestado concluido y entregado en el Juzgado de Instrucción nº 51 y que, por consiguiente, constituyera una intromisión ilegítima en la independencia de la Jueza de Instrucción nº 51 de Madrid.

Como no puede ser de otro modo, el coronel Pérez de los Cobos no podía dar traslado completo de todas las indagaciones y pesquisas efectuadas o del contenido del atestado a sus superiores, porque eso estaba vedado por la propia autoridad judicial, la Jueza de Instrucción nº 51 de Madrid. Pero sí estaba obligado a dar una información puntual al mando sobre la incoación del atestado, el motivo del mismo y las posibles autoridades implicadas o afectadas en el mismo,“para conocimiento”. Y eso, por desconocimiento o no, no lo hizo. Y por eso se le cesó, según la literalidad de la propuesta de cese.

Cuando el atestado se había filtrado a los medios y la Abogacía del Estado estaba notificada del mismo, ni los mandos superiores de la Guardia Civil, ni la cúpula del Ministerio, tenían información alguna (hasta el domingo 24 de mayo por la tarde).

A mi juicio no existe colisión alguna entre los deberes de confidencialidad que la Jueza exigió a los agentes, en dos providencias distintas, y el de la transmisión de novedades y actuaciones de importancia o relevancia por el conducto orgánico de dependencia. Esto es algo que ocurre todos los días en todas las unidades de policía judicial de la Guardia Civil. Otra cosa es que esto sea compatible con un estado de derecho que se precie. Otra cosa es el deber ser.

Me refiero a la organización actual de las unidades de policía judicial. Despejando el interrogante planteado por la Constitución, el legislador eligió el sistema de la doble dependencia de la Policía Judicial (funcional de unos y orgánica de otros) tanto en la Ley Orgánica del Poder Judicial como en la Ley de Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado.

El sistema elegido, en casos como el examinado, en delitos de corrupción política, prevaricación, y todos aquellos que afecten a autoridades políticas, hace aguas por todos los lados. La actividad jurisdiccional de los jueces no puede depender de personal que depende orgánica y funcionalmente del “investigado”. Es disparatado, en el caso que examinamos, que la policía judicial puesta al servicio de la Juez dependa orgánicamente del Ministerio del Interior del que, a su vez, depende el investigado, el Delegado del Gobierno. Creo que la policía judicial debería estar bajo la dependencia directa, funcional y orgánica, de los instructores, del Fiscal, siguiendo el modelo de la Fiscalía especial contra la corrupción y la criminalidad organizada.

 

2ª.En éste caso, como en todos los de ceses en destinos asignados por libre designación, es fundamental la motivación de la resolución.

Al cesado hay que darle razón de por qué las razones de oportunidad, basadas en la confianza e idoneidad apreciada para el puesto (en este caso la jefatura de la Comandancia de la Guardia Civil de Madrid) y que llevaron a su elección, ya no concurren o si concurren que otra circunstancia objetiva determina la pertinencia del cese.

Por tanto, el cese en el puesto de libre designación impone una motivación explícita incorporada en la resolución de cese para que lo sepa el cesado.

Al decir del Supremo, no quiero cansar a nadie con extensas citas de Jurisprudencia, sólo mencionaré la dictada el 19 de septiembre de 2019 por la Sala de lo contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, por su interés casacional, es inexcusable explicitar una motivación que merezca tal nombre (no vacía ni formal) y tal motivación deberá centrarse en la “actitud, motivación o identificación con los objetivos marcados para ese puesto”, de manera que lo que es irrelevante y jamás será objeto de enjuiciamiento jurisdiccional es la queja por el cese desde la vertiente del mérito o capacidad del cesado.

Es decir, a mi juicio, la motivación de la resolución administrativa de cese del coronel Pérez de los Cobos, además de cumplir los requisitos formales que la ley exige, está suficientemente motivada al describir una conducta objetiva: “no informar a sus superiores de las investigaciones y actuaciones practicadas, en el marco operativo y de Policía Judicial, a que estaba obligado y para fines de conocimiento”.

Quién redactó la propuesta, a mi juicio, una vez expresada esta motivación, blindó el acto administrativo de cese y le exime del control jurisdiccional. 

Creo que ningún recurso, administrativo o jurisdiccional, podrá fundarse en la falta de motivación.

Dice aquella sentencia que la lógica de la discrecionalidad del nombramiento es predicable del cese: “si basta un juicio positivo para nombrar, basta un juicio negativo para justificar el cese”. Tanto la designación como la permanencia en el puesto se basa en razones de confianza puestas en relación con la consecución de unos objetivos que fija el titular del órgano, luego “las razones del cese deben considerarse implícitas en la declaración sin que sea exigible exponer las razones por las que se ha perdido la confianza”.

Y que “el control jurisdiccional alcanza a la comprobación de la concurrencia de los elementos reglados, esto es, que lo acuerde la autoridad competente, y que lleve implícita la razón del mismo –falta de idoneidad- sin entrar en el juicio de valor emitido en que se basa”.

Verde y con asas. Por eso he dicho que me parece que la resolución, en cuanto a la motivación, está formalmente blindada.

En resumidas cuentas, aunque parezca muy simple, la motivación de pérdida de confianza va implícita en el propio cese y este es válido si lo acuerda la autoridad competente. En el caso del coronel Pérez de los Cobos el acto administrativo recurrible, la orden de cese, viene dictada por el Secretario de Estado de Seguridad, órgano administrativo competente para acordar el mismo. Quién lo designó (el Secretario de Estado) puede juzgar que las condiciones objetivas o subjetivas tenidas en cuenta para la designación pueden haber desaparecido o cambiado, teniendo en cuenta el interés general que se satisface desde el desempeño del puesto, sin que exista un “derecho” del cesado al puesto que desempeña.

Creo que irán más los argumentos del recurrente por la tesis falsaria de la motivación y/o por la prevalencia del deber del coronel Pérez de los Cobos de preservar la confidencialidad exigida directamente por la Jueza a sus subordinados, integrantes de la UOPJ, y así evitar una intolerable y proscrita injerencia en la función jurisdiccional. 

Si seguimos la misma fuente periodística citada al inicio, la Jueza dictó el lunes 25 de mayo una providencia, al parecer idéntica a otra al inicio del procedimiento, en la que se dirigió a la policía judicial actuante para que guardasen “rigurosa reserva sobre la evolución y resultado de las concretas investigaciones que les hubieran sido encomendadas, así como de todas las investigaciones que, a través de ellas, obtengan, de modo que sólo se informará a esta magistrada-juez”.

Sin embargo, en la sentencia antes citada, el Supremo utiliza un circunloquio para negarse a controlar estos ceses cuando dice:

“ La razón o razones del cese no serán enjuiciables en lo que tiene de libre apreciación”, vertiente de libre criterio gubernativo que la misma sentencia delimita antes:

“Es una elección basada, ciertamente, en la libre apreciación de la idoneidad para el puesto, por razón de los requerimientos y funciones del mismo, pero en el que es determinante la confianza personal que tiene la autoridad que designa en el funcionario designado, atendiendo a su valía y cualidades profesionales, más personales como su actitud, motivación o identificación con los objetivos marcados para ese puesto.”

Como la resolución del cese no tiene expresiones opacas, estandarizadas, sino la explícita de la pérdida de confianza razonando suficientemente el motivo de la misma, en este momento y con los medios que disponemos, creo que no encubre una intención falsa, caprichosa o ajena a los requerimientos del puesto o a las exigencias de idoneidad profesional que llevaron a la elección del coronel como jefe de la Comandancia. 

De otra parte, a algunos operadores jurídicos les parece que hablar de la “pérdida de confianza”, como hace la motivación de la propuesta de resolución de la Directora General, de un alto cargo (político) en un mando de la Guardia Civil es una expresión poco afortunada en términos jurídicos.

Es posible que el término “confianza” es poco afortunado, en este caso o cuando se refiera a un miembro de las Fuerzas Armadas. Resulta confuso y debiera ir seguida, a mi juicio, del adjetivo “técnica”.

Como la autoridad que lo asigna es un político, un alto cargo, Ministro, Secretario de Estado, la relación puede acabar por regirse por la confianza “política” y no la “técnica” que es la que la ley autoriza, y este extremo resulta incompatible con la misión y el espíritu de la Guardia Civil o las Fuerzas Armadas.

En estos cuerpos la más absoluta neutralidad política constituye una conditio sine qua non para su funcionamiento eficaz.

Existe mucha polémica, mucho ruido mediático, pero lo único cierto, hoy por hoy, si tenemos en cuenta el tenor literal de la propuesta de resolución y esta misma, es que el cese del coronel Pérez de los Cobos fue por pérdida de confianza “técnica”, no política. Si el cese hubiese sido por la vulneración de su neutralidad política, en relación con la pérdida de “confianza política”, por motivos y hechos distintos a los señalados en aquellos actos administrativos, debió ir seguida de la incoación del oportuno expediente disciplinario contra dicho coronel algo que, al menos por el momento, no se ha producido.

 

3ª.A estos hechos y a estos personajes hay que unir otro problema: cada vez hay en la Guardia Civil y en las Fuerzas Armadas más destinos de libre designación, pues la Administración, como hemos visto, tanto en el nombramiento como en el cese, tiene una discrecionalidad difícilmente controlable judicialmente alejada del concepto de confianza a la que se refiere la normativa de la función pública y que es, lógicamente, la que suscita el desempeño profesional y la adecuación al puesto de trabajo. Esta es la interpretación jurisprudencial y la única congruente con los principios constitucionales de mérito y capacidad.

Conforme a la normativa aplicable a la Guardia Civil (Ley 29/2014, de 28 de noviembre, del régimen de personal de la Guardia Civil; y Real decreto 470/2019, de 20 de agosto, Reglamento de destinos del mismo Cuerpo) el cese efectivo del que ocupa un destino o cargo de libre designación, también es discrecional (como el nombramiento).

No obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico establece límites a la discrecionalidad, tanto en el nombramiento –que debe ser en convocatoria pública- como en el cese, pues tiene que estar motivado, como hemos dicho. De hecho en los últimos años los Tribunales de Justicia han anulado ceses de personal nombrado por libre designación, por falta de motivación. Dicho de otra manera, resulta contrario a Derecho un cese de plano sin justificación alguna.

Coincido con José Ramón Chaves en su blog “delaJusticia.com”, en el post “Supremas precisiones a la motivación del cese en puestos de libre designación”, cuando dice, al margen de valoraciones jurídicas, y como juicio estrictamente personal, que el Tribunal Supremo debe controlar más la libre designación, tanto cuando se nombra como cuando se cesa. Debe controlar que la designación se efectúe bajo las pautas constitucionales del mérito y la capacidad, pues afecta eficacia administrativa el nombramiento de quién no es idóneo según dichas pautas, o el cese de quién demuestra tenerlas. Más control de la discrecionalidad.

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