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Introducción: El auge de China en el mantenimiento de la paz y la reconfiguración del orden internacional
El mantenimiento de la paz de la ONU es una red global dinámica que va más allá de las misiones individuales. Como conjunto político, de seguridad y social, reconfigura las relaciones entre los actores y funciona como una forma de poder a través de la cual las visiones, los valores y las ideas contrapuestas determinan cómo se cuestiona y se reconfigura el orden internacional.
En este sentido, el creciente papel de China dentro del sistema de las Naciones Unidas merece una atención renovada. China es actualmente el segundo mayor contribuyente, en concepto de cuotas, tanto al presupuesto ordinario de la ONU como a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, con porcentajes de cuota de alrededor del 20 % y el 18,69 %, respectivamente (Naciones Unidas, 2025). Como miembro permanente del Consejo de Seguridad, China participa directamente en la autorización, renovación y configuración de los mandatos de mantenimiento de la paz de la ONU, lo que tiene un impacto directo sobre el futuro de las 11 operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU actualmente en curso. Además, con más de 1 600 efectivos y otro personal que presta servicio actualmente en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, China se ha convertido en el octavo mayor proveedor de personal para estas operaciones a nivel mundial, superando al resto de los miembros del Consejo de Seguridad (P5) (Naciones Unidas, 2026).
Este artículo analiza cómo la reciente participación de China en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU ilustra una controversia más amplia sobre las normas y la jerarquía del orden internacional. Aunque a menudo se presenta a China como un rival sistémico del mantenimiento de la paz liberal, este artículo sostiene que, sin pretender abandonar ni socavar el sistema de la ONU, China utiliza su posición para impulsar prioridades alternativas y desafiar el dominio occidental desde dentro. El mantenimiento de la paz de la ONU se considera, por tanto, una ventana al orden multipolar emergente, en el que las visiones contrapuestas se renegocian cada vez más, lo que nos permite comprender no solo el futuro de las operaciones de la ONU, sino también la reconfiguración del orden internacional.
Las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, la paz liberal y la contienda por el orden mundial
Las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU se originaron durante la Guerra Fría como una herramienta ideológicamente neutral basada en el consentimiento del Estado anfitrión, la imparcialidad y el uso de la fuerza únicamente en legítima defensa. A partir de mediados de la década de 1960, las operaciones se basaron principalmente en la supervisión de alto el fuego y no tenían por objeto alterar las instituciones estatales ni abordar las causas profundas del conflicto (Coleman y Job, 2021).
Tras el fin de la Guerra Fría, los supuestos liberales se fueron arraigando cada vez más en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. Las operaciones de paz comenzaron a reflejar una «conexión evidente entre las prácticas democráticas (…) y el logro de una paz y una seguridad auténticas» (Coleman y Job, 2021, p. 1453). Los mandatos se ampliaron para incluir el apoyo electoral, la consolidación de la paz tras los conflictos, la supervisión de los derechos humanos y otras tareas relacionadas. Esta transformación reforzó el dominio occidental, ya que los tres miembros permanentes (P3) determinaban el contenido de las resoluciones del Consejo de Seguridad, mientras que las democracias liberales industrializadas asumían la mayor parte de los costes del mantenimiento de la paz y conservaban su influencia dentro de las estructuras de la ONU.
Sin embargo, a partir de mediados de la década de 1990, este modelo liberal comenzó a mostrar signos de fragilidad. Los Estados occidentales evitaron cada vez más el mantenimiento de la paz de la ONU en crisis de importancia estratégica, prefiriendo operaciones lideradas por la OTAN o coaliciones ad hoc. Sus ambiciones liberales se vieron debilitadas por contradicciones como las elecciones promovidas desde el exterior, la participación local limitada y las respuestas selectivas ante las prácticas autoritarias. En la década de 2010, el mantenimiento de la paz dio cada vez más prioridad a la protección de la población civil, la estabilización y la lucha contra el terrorismo, lo que agudizó las tensiones entre los responsables del diseño de los mandatos, los financiadores y los países que aportaban personal.
2.1 Controversia normativa y construcción del orden: la ambigüedad de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU
Aunque la cronología de los acontecimientos parezca apuntar a una crisis del sistema liberal, Hofmann (2024) ofrece una interpretación más matizada: en el ámbito del mantenimiento de la paz y la gestión de crisis, el orden liberal nunca se ha consolidado plenamente. Lo que surgió tras la Guerra Fría fue un «momento liberal», en el que los actores del Norte Global intentaron imponer su interpretación de la paz y la seguridad como hegemónica.
Sin embargo, este momento liberal no condujo a un orden liberal estable. A partir de la década de 1990, reaparecieron otras visiones del orden, lo que puso de manifiesto que la liberalización siempre iba acompañada de resistencia, reinterpretaciones e intentos de ordenación contrapuestos. Kosovo ilustra esta ambigüedad: la OTAN justificó su intervención de 1999 por motivos humanitarios sin la autorización del Consejo de Seguridad, mientras que Rusia y China la calificaron de violación de la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, posteriormente los actores volvieron al marco de las Naciones Unidas (Coleman y Job, 2021).
En este sentido, el sistema internacional se ha visto configurado por la coexistencia de visiones del orden liberales, parcialmente liberales y no liberales, lo cual ha sido posible gracias a la ambigüedad de la Carta de las Naciones Unidas y del propio sistema. Dado que las normas siguen estando abiertas a interpretación, los actores pueden llevar a cabo proyectos contrapuestos dentro del mismo marco institucional. Hofmann (2024) define esto como «orden dialéctico»: no un orden estable y cerrado, sino un proceso continuo de creación de orden a través de la contestación.
La contestación de las normas, definida como la «desaprobación discursiva o no discursiva de una norma por parte de los actores relevantes» (Yuan, 2022, p. 1801), ayuda a explicar este proceso. Puede centrarse en el procedimiento, el contenido, la validez o la aplicación, generando desacuerdo sobre el significado y el alcance. Sin embargo, la contestación no implica necesariamente una erosión; puede aclarar el significado, redefinir la aplicación o reforzar la aceptación.
Aplicado a la consolidación de la paz, esto significa que el ámbito está estructurado por normas que, a su vez, pueden ser contestadas. Yuan (2022) identifica tres dimensiones. En primer lugar, la consolidación de la paz se asienta sobre una (1) base normativa que define por qué un problema debe abordarse a nivel internacional. En la paz liberal, esta base se fundamenta en la soberanía como responsabilidad (SAR) y en la responsabilidad de la comunidad internacional (RIC), que pueden legitimar la acción internacional en casos de violaciones masivas de los derechos humanos o de amenazas a la seguridad. Cuestionar estos supuestos constituye una impugnación de la validez.
En segundo lugar, la consolidación de la paz incluye (2) normas de contenido, que definen las acciones que deben emprenderse y los resultados considerados deseables. En el marco de la paz liberal, la paz duradera se asocia con la democracia liberal, la economía de libre mercado, el Estado de derecho, los derechos humanos, la reforma institucional, la sociedad civil, la democratización y la «gobernanza decente». Cuestionar estas prioridades sin rechazar la intervención internacional constituiría una cuestionamiento de contenido.
En tercer lugar, la consolidación de la paz se basa en principios de aplicación, que orientan la forma en que se llevan a la práctica estas acciones. Yuan sostiene que la paz liberal se ha basado en herramientas intrusivas, entre las que se incluyen la condicionalidad financiera, las reformas impuestas, los acuerdos de paz diseñados desde el exterior, las funciones cuasi-gubernamentales y el uso de la fuerza. Aunque el «giro local» ha suavizado este enfoque, los actores internacionales a menudo siguen decidiendo qué actores y propuestas locales son legítimos. Cuestionar estas prácticas de aplicación constituye una contestación de la aplicación.
2.2 De la contestación de las normas a los cambios de poder en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU
En este sentido, la contestación puede producir cambios de poder dentro del sistema de las Naciones Unidas que no se miden únicamente a través de reformas institucionales, capacidades militares o recursos económicos, sino a través de la capacidad de un actor para influir en otros y lograr resultados específicos. En consecuencia, el marco de poder de Barnett y Duvall (2005) distingue cuatro formas de poder: coercitivo, institucional, estructural y productivo.
(1) El poder coercitivo se refiere a la capacidad directa de un actor para moldear el comportamiento de otros mediante la presión, la coacción, los recursos materiales, etc. En el contexto de las Naciones Unidas, esto incluye el derecho de veto, la presión financiera, el cabildeo diplomático o los esfuerzos por bloquear o reorientar resoluciones.
(2) El poder institucional opera de forma más indirecta a través de normas, procedimientos, acuerdos de financiación, estructuras burocráticas y mecanismos de fijación de la agenda. En lugar de obligar a los actores a comportarse de una determinada manera, configura las condiciones en las que se toman las decisiones.
(3) El poder estructural se refiere a la posición que ocupa un actor dentro de relaciones más amplias de jerarquía y autoridad, como los Estados desarrollados y en desarrollo, los donantes y los receptores, o aquellos que autorizan, financian y ejecutan la acción internacional.
(4) El poder productivo se refiere a la capacidad de dar sentido a las cosas, lo que influye en cómo se definen la seguridad, el desarrollo, la soberanía, los derechos humanos y la paz (Haug, Foot y Baumann, 2024).
Los cambios de poder son relevantes para las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU porque afectan no solo a los recursos, sino también a la autoridad para definir mandatos, prioridades y significados. La contestación de las normas y los cambios de poder operan, por lo tanto, en niveles diferentes pero complementarios. La contestación es un mecanismo a través del cual se producen los cambios de poder, ya que los actores cuestionan o reinterpretan las normas que rigen los mandatos y las prácticas de mantenimiento de la paz, lo que convierte a este en un proceso tanto operativo como normativo.
Esta conexión concuerda con la idea de «orden dialéctico» de Hofmann (2024). Si el orden internacional se construye continuamente a través de la contestación, los cambios de poder se desarrollan mediante la reinterpretación de ese orden desde dentro. La ambigüedad permite que las mismas instituciones den cabida a visiones contrapuestas de paz, seguridad, soberanía e intervención, lo que permite a los actores remodelar las jerarquías existentes en lugar de actuar al margen o en contra del marco de la ONU.
La participación de China en el mantenimiento de la paz de la ONU: controversia dentro del orden
Contrariamente a una visión simplista que considera que China se limita a rechazar la paz liberal, este país ha asumido en general parte de su base normativa desde la década de 2000. Aunque su política exterior sigue girando en torno a la soberanía y la no intervención, el Documento de Posición de 2005 sobre las reformas de la ONU reconoció que las crisis humanitarias a gran escala pueden constituir una preocupación internacional legítima (Yuan, 2022). El Libro Blanco de 2020 confirma además el compromiso formal de China con la paz internacional y las operaciones de mantenimiento de la paz autorizadas por la ONU (Kim, 2024). Por lo tanto, China no rechaza por completo la base normativa de la consolidación de la paz, sino que reinterpreta tácticamente la no intervención al restringir cuándo, dónde y cómo es legítima la acción internacional.
Darfur, Timor Oriental y Siria ilustran esta adaptación selectiva. En Darfur, China aceptó una operación híbrida de la Unión Africana y la ONU una vez que se garantizaron el consentimiento del Estado anfitrión y la participación regional. Timor Oriental también muestra la aceptación por parte de China de la intervención autorizada por la ONU cuando esta no genera un derecho más amplio a la intervención externa (Gill y Huang, 2009). Siria, por el contrario, marca los límites de esta adaptación, ya que China bloqueó las resoluciones que se percibían como un medio para propiciar un cambio de régimen, eludir la soberanía o ampliar la intervención coercitiva, incluidas las resoluciones del «P3» que exigían la dimisión de Al-Assad (Sun, 2014).
Es aquí donde los cambios en el poder de China se hacen especialmente visibles.
Como sostiene Foot (2024), el cambio de poder más evidente de China se ha producido a través del poder coercitivo, especialmente mediante el uso real o anticipado del veto. Con él, China no solo expresa su desacuerdo normativo, sino que también limita directamente la capacidad de actuación del Consejo de Seguridad, lo que hace que su impugnación de la validez tenga importantes consecuencias.
Sin embargo, la principal impugnación de China no radica en la base normativa de la consolidación de la paz, sino más bien en su contenido y aplicación. En cuanto al contenido, China no niega la necesidad de la consolidación de la paz, pero cuestiona las prioridades que se le atribuyen. Promueve una agenda alternativa basada en dos elementos: la democratización del sistema internacional y la priorización del desarrollo y la estabilidad antes que la creación de instituciones democráticas (Yuan, 2022).
3.1 La democratización del sistema internacional: igualdad soberana, representación del Sur Global y seguridad cooperativa.
En primer lugar, China considera que la naturaleza desigual y excluyente del sistema internacional a menudo alimenta los conflictos y, tal y como afirma el presidente Xi Jinping: «Todos los países tienen derecho a participar en los asuntos de seguridad internacionales y regionales en pie de igualdad» (citado en Yuan, 2022, p. 1807). Esta perspectiva cuestiona el dominio occidental y traslada parte de la explicación de los conflictos del ámbito nacional al internacional.
Un claro ejemplo de los esfuerzos democratizadores de China se encuentra en su relación con África. África es la mayor región contribuyente de contingentes a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU y el continente donde se despliegan la mayoría de las misiones, lo que hace que su papel sea fundamental para el futuro del sistema de la ONU. Estas dinámicas están vinculadas a la Iniciativa de Seguridad Global de Xi Jinping, que promueve la visión china de una gobernanza cooperativa de la seguridad internacional (Kim, 2024).
Aunque China y los actores africanos no tienen intereses idénticos, sus prioridades son lo suficientemente complementarias como para reorientar aspectos de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. El genocidio de Ruanda impulsó el principio africano de «no indiferencia», que respalda el uso de la fuerza para proteger a la población civil. China apoya parcialmente esta postura siempre que no se cuestione la soberanía del Estado anfitrión. Sudán del Sur y Malí ilustran esta sinergia: tanto en la UNMISS como en la MINUSMA, China aceptó un mantenimiento de la paz más enérgico cuando se enmarcó en términos de estabilización y seguridad del Estado.
Ambos actores también desafían el predominio occidental; sin embargo, los Estados africanos tienen una relevancia operativa significativa, pero un poder formal limitado, ya que su contribución financiera es reducida y carecen de representación permanente en el Consejo de Seguridad. Aquí es donde vuelve a aparecer la complementariedad: al respaldar las demandas africanas, China puede debilitar la posición dominante de los tres miembros permanentes (P3) al tiempo que refuerza su propia influencia dentro del sistema de la ONU (Coleman y Job, 2021).
A través de la democratización del sistema internacional, China aspira a convertirse en un actor líder en materia de seguridad del complejo Sur Global, entendido no solo como una categoría geográfica o económica, sino también como una categoría política. Sin embargo, el Sur Global no es monolítico: sus actores persiguen intereses diferentes. Al apoyarlos, China promueve un discurso alternativo sobre la seguridad y construye una base de apoyo más amplia (Kim, 2024).
A través de la contestación de contenidos, China reorienta el enfoque de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU hacia la igualdad soberana, la seguridad cooperativa, el desarrollo, la estabilidad y la autoridad del Estado anfitrión. Este desafío puede traducirse en cambios de poder institucionales, estructurales y productivos. A nivel institucional, China utiliza su posición en el Consejo de Seguridad, sus contribuciones, su participación en el mantenimiento de la paz y su diplomacia para dar forma a las agendas. Estructuralmente, el apoyo de China a la apropiación por parte de los países del Sur Global cuestiona la jerarquía entre quienes diseñan y financian los mandatos y quienes ejecutan o acogen las misiones. Productivamente, China busca redefinir la gobernanza de la seguridad cuestionando el vocabulario liberal a través del cual se ha entendido tradicionalmente el mantenimiento de la paz de la ONU (Foot, 2024).
3.2 El desarrollo primero: secuenciación alternativa, apropiación nacional y paz centrada en el Estado.
En segundo lugar, en lo que respecta a la secuencia alternativa, desde la perspectiva china, los derechos a la subsistencia y al desarrollo prevalecen sobre los derechos civiles y políticos. A la hora de la aplicación, China defiende la apropiación nacional y rechaza las soluciones impuestas desde el exterior. Sin embargo, su concepción de la apropiación está fuertemente centrada en el Estado. Para China, el término «actores locales» suele referirse al Estado anfitrión y a sus instituciones, más que a la sociedad civil, las comunidades o los actores no estatales.
China se opone a la implementación de la paz liberal impulsada desde el exterior, pero no promueve necesariamente un modelo participativo o ascendente. En cambio, refuerza un modelo en el que el Estado sigue siendo el actor principal.
En la práctica, los programas bilaterales de China en entornos afectados por conflictos son principalmente de carácter económico, con proyectos de infraestructura que «ofrecen un enfoque práctico para la reconciliación» (Yuan, 2022, p. 1808). Yuan (2022) identifica tres mecanismos principales: la demostración, la ayuda incondicional y la transferencia de conocimientos a pequeña escala.
Estos mecanismos pueden aplicarse a las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU a través del apoyo institucional de China al desarrollo de capacidades. El Fondo Fiduciario China-ONU para la Paz y el Desarrollo es el ejemplo más claro (Naciones Unidas, s. f.). Funciona como demostración al presentar el enfoque de China, orientado al desarrollo y la seguridad, como una contribución práctica a la paz; como ayuda no condicional, ya que su apoyo se canaliza a través de los mecanismos de la ONU y no está vinculado formalmente a la democratización, la construcción de la sociedad civil o reformas de gobernanza impuestas; y como transferencia de conocimientos a pequeña escala a través de la formación técnica, la preparación operativa, los procedimientos médicos sobre el terreno y la seguridad de las fuerzas de mantenimiento de la paz.
La formación financiada por el UNPDF para las unidades de policía constituidas ilustra esta lógica. Al centrarse en las normas técnicas, la preparación operativa y la certificación de los formadores, en lugar de en la reforma política, muestra cómo la secuencia alternativa de China se integra en la práctica de las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU a través de la capacidad, la seguridad y la eficacia operativa (Naciones Unidas, 2021).
En conjunto, la secuencia alternativa de China y su concepción de la apropiación nacional centrada en el Estado funcionan como una contestación en cuanto al contenido y la aplicación. Cuestionan las prioridades liberales y las prácticas de implementación, como la condicionalidad, las reformas impuestas y la intervención intrusiva. Esto también se relaciona con los cambios de poder institucionales y productivos. A nivel institucional, China recurre a la financiación voluntaria, al Fondo Fiduciario China-ONU para la Paz y el Desarrollo y a la fijación de la agenda del Consejo de Seguridad para promover enfoques de la paz centrados en el desarrollo. A nivel productivo, China replantea la paz como el resultado del desarrollo, la estabilidad y la capacidad del Estado, en lugar de la transformación democrática y la promoción de los derechos humanos (Foot, 2024).
Conclusión: ¿De las operaciones de mantenimiento de la paz liberales al multilateralismo cuestionado?
En un momento en el que la paz se ha convertido en un bien cada vez más escaso y disputado, las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU ofrecen una lente a través de la cual observar la transformación internacional. En un sistema multipolar emergente, China se presenta como una potencia responsable que cuestiona el orden existente desde dentro. No rechaza las operaciones de mantenimiento de la paz ni el multilateralismo, sino que cuestiona de forma selectiva las prioridades y jerarquías liberales posteriores a la Guerra Fría.
China no ha transformado por completo las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU, pero sí las ha hecho más controvertidas. Ha tenido mayor éxito a la hora de limitar las prácticas intervencionistas percibidas como una amenaza para la soberanía o que facilitan el cambio de régimen, mediante el uso o la amenaza del veto. Ha ganado influencia institucional a través de contribuciones financieras, participación en operaciones de mantenimiento de la paz, financiación voluntaria y apoyo a la representación del Sur Global. En el ámbito discursivo, China promueve el desarrollo, la estabilidad, la capacidad estatal y la apropiación nacional como alternativas a la democratización, los derechos humanos y las reformas impulsadas desde el exterior.
Sin embargo, esta transformación sigue siendo parcial. Los actores occidentales desempeñan un papel central en la financiación, el diseño y la autorización de los mandatos, mientras que normas liberales como la protección de la población civil, los derechos humanos y la seguridad individual siguen arraigadas en el marco de la ONU. No obstante, el predominio occidental es menos seguro. La disminución de los recursos, la reducción de los presupuestos y la reticencia a mantener operaciones ambiciosas han creado un espacio para otros actores. El auge de China forma parte de un multilateralismo controvertido, en el que las potencias emergentes y los actores del Sur Global buscan redefinir las prioridades desde dentro.
Por lo tanto, las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU no señalan el colapso del orden existente, sino su renegociación en el seno de las instituciones multilaterales. Sus mandatos y prácticas ayudan a definir la paz, la soberanía y la autoridad legítima, al tiempo que reflejan la distribución del poder dentro del sistema internacional. En este sentido, la paz no es un concepto fijo o neutral, sino una categoría políticamente controvertida, lo que muestra cómo los cambios en el mantenimiento de la paz reflejan transformaciones más amplias en el orden mundial.
Referencias
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Gill, B. y Huang, C.-H. (febrero de 2009). El papel cada vez más importante de China en el mantenimiento de la paz: su relevancia y las implicaciones políticas (Informe de políticas del SIPRI). Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz. https://www.sipri.org/sites/default/files/files/misc/SIPRIPB0902.pdf
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Irene Olivo García Con formación en Criminología y Derecho, y un máster en Relaciones Internacionales con especialización en Geopolítica y Análisis Estratégico, Irene se centra en la seguridad y la defensa internacionales. Su experiencia en el Centro de Inteligencia para la Lucha contra el Terrorismo y la Delincuencia Organizada de España, la Oficina de las Naciones Unidas contra el Terrorismo (UNOCT) y el Ministerio de Asuntos Exteriores de España, junto con su labor en YATA España, ha reforzado su interés por la política de seguridad, la gestión de proyectos y el análisis de datos.
Traducción realizada con la ayuda de la herramienta DeepL